Quyền lực chuẩn tắc: Cuộc đối đầu địa chính trị mới -

Nguồn: Andrew D. Bishop, “Standard Power: The New Geopolitical Battle“, The National Interest, 09/10/2015.
Biên dịch và Hiệu đính: Nguyễn Thế Phương
Chuẩn tắc (standard) không phải là điều gì mới, nhưng tầm quan trọng của chúng gần đây đã được chính phủ một số quốc gia đưa lên vị trí hàng đầu với mục tiêu tạo nên một hình thức ảnh hưởng, mặc dù bớt mang tính đe doạ hơn nhưng cũng không kém phần mạnh mẽ, lên các quốc gia khác.
Sức mạnh cứng đã không còn hữu dụng nữa. Việc sử dụng hay đe doạ sử dụng vũ lực sẽ không bao giờ biến mất trong quan hệ quốc tế. Tuy nhiên khác với thời kỳ mà chủ nghĩa trọng thương vẫn còn thống trị và quân đội có thể giúp mở ra những quyền lợi kinh tế mới, sự can thiệp quân sự hiện nay đã trở thành sự lựa chọn cuối cùng, bởi vì các quốc gia hiểu rõ cái giá mà họ sẽ phải trả. Đúng vậy, nước Nga mới đây đã xâm lược Ukraine, nhưng là sau khi Moscow đã sử dụng mọi biện pháp có thể (bao gồm cả đe doạ) để thuyết phục Kiev không được ngả hẳn về phương Tây. Chi tiêu quốc phòng chắc chắn đang gia tăng nhanh chóng tại các nước mới nổi ở châu Á, nhưng chủ yếu bởi vì các láng giềng của Trung Quốc lo ngại về sự hung hăng của nước này, chứ không phải là bản thân họ muốn sử dụng những loại vũ khí mới mua được. Thậm chí ngay cả Trung Quốc cũng nhận thức được những rủi ro về mặt kinh tế nếu như theo đuổi các chính sách hiếu chiến, điển hình qua việc Bắc Kinh quyết định giảm căng thẳng với Nhật Bản sau hai năm đối đầu gia tăng.
Vậy thì còn quyền lực mềm thì thế nào? Cũng không hữu hiệu. Làn sóng chống Mỹ có thể đã dịu đi gần đây, nhưng những xì căng đan như vụ Snowden đã làm xấu đi hình ảnh của nước Mỹ. Trong khi ở Liên minh Châu Âu (EU), nơi đã từng được ca ngợi như hình mẫu của hoà bình và thịnh vượng, nay lại thường xuyên xuất hiện trong mâu thuẫn khi phải cố gắng giữ đoàn kết nội khối (Grexit, Brexit) hay làm thế nào để đối phó với khủng hoảng di cư. Trung Quốc gần đây được xếp hạng nằm ngoài tốp 30 các quốc được ngưỡng mộ nhất thế giới – còn rất xa tới tham vọng trở thành một niềm cảm hứng mang tính toàn cầu.
Một số lý do dẫn đến những hệ quả trên mang tính cấu trúc. Về mặt quốc tế, chúng ta đang sống trong một thời đại mà Ian Bremmer mô tả là một thế giới G-0 (G-Zero world), tức là “không một quốc gia hay một nhóm các quốc gia nào có đủ khả năng về mặt kinh tế và chính trị, hay ý chí, để dẫn dắt một chương trình nghị sự thật sự mang tính toàn cầu”. Trong khi đó, Moises Naim đã mô tả một cách gần chính xác nhất những gì đang diễn ra bên trong các đường biên giới khi cho rằng “sự kết thúc của quyền lực” (the end of power) có nghĩa là “Quyền lực trở nên dễ dàng nắm bắt, nhưng lại khó sử dụng hơn và dễ bị đánh mất hơn”.
Trong một môi trường vẫn bị thống trị bởi sự phụ thuộc lẫn nhau, các quốc gia phải tiếp tục, bằng một cách nào đó, ảnh hưởng các quốc gia khác. Để làm được điều đó, họ đã sử dụng một hình thức quyền lực sáng tạo hơn: cái mà tôi gọi là Quyền lực chuẩn tắc (Standard Power).
Chuẩn tắc không phải là điều gì mới, nhưng tầm quan trọng của chúng gần đây đã được chính phủ một số quốc gia đưa lên vị trí hàng đầu với mục tiêu tạo nên một hình thức ảnh hưởng, mặc dù bớt mang tính đe doạ hơn nhưng cũng không kém phần mạnh mẽ, lên các quốc gia khác. Quyền lực chuẩn tắc có môt số tính chất nổi bật: nó vừa riêng biệt nhưng cũng vừa mang tính đột phá. Riêng biệt ở chỗ quyền lực chuẩn tắc được sinh ra từ quá trình thảo luận phức tạp mang tính kỹ thuật; đột phá ở chỗ một khi đã được định hình và áp dụng, thì chuẩn tắc rất khó thay đổi. Cuộc chiến liên quan tới chuẩn tắc thường kết thúc đúng lúc chúng ta nhận ra nó luôn luôn xảy ra.
Ví dụ dễ nhận thấy nhất gần đây của quyền lực chuẩn tắc là quá trình đàm phán Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và Hiệp định Thương mại và Đầu tư xuyên Đại Tây Dương (TTIP), cả hai đều là một phần của cuộc đua thiết lập chuẩn tắc thương mại toàn cầu thế kỷ 21. Với TPP, Tổng thống Mỹ Barrack Obama đã nói rằng “chúng ta cần phải viết ra luật chơi trước khi Trung Quốc làm điều đó. Đó là lý do tại sao tôi đã và đang làm việc với Quốc hội để có thể thông qua các hiệp định thương mại mới cho thế kỷ 21 với những chuẩn tắc cao hơn và những điều khoản bảo vệ tốt hơn bất cứ hiệp định thương mại nào trong quá khứ”. Trong trường hợp TTIP, Uỷ viên Thương mại EU Cecilia Malmstrom cho rằng “ý tưởng của chúng ta là thiết lập kỷ luật giúp tạo ra những tiêu chuẩn vàng…và những tiêu chuẩn này, trong nhiều trường hợp, sẽ là điểm bắt đầu cho quá trình đàm phán các quy tắc ở cấp độ toàn cầu”. Thông điệp không thể rõ ràng hơn.
Phương Tây vốn đã quen với vai trò là người thiết lập luật chơi toàn cầu trong hàng thế kỷ và đang cố gắng sử dụng những chuẩn tắc mới như là cách thức để duy trì vị thế địa chính trị đang suy giảm của mình. Phương Tây cũng chẳng cần dấu giếm ý định đó; với TTIP thường xuyên được so sánh như một “khối NATO về mặt kinh tế” (Cựu Tổng thư ký NATO Anders Fogh Rasmussen cũng đã từng đề cập) và TPP được cho là “quan trọng…giống như một chiếc tàu sân bay” bởi Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ashton Carter.
Nỗ lực của Mỹ nhằm giữ các đồng minh của mình tránh xa Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng Châu Á (AIIB) mới thành lập của Bắc Kinh bằng cách đưa ra nghi ngờ về khả năng quản trị chặt chẽ và các luật lệ về môi trường của Trung Quốc là một ví dụ rõ ràng, mặc dù vụng về, về việc lợi dụng chuẩn tắc vì những ý đồ địa chính trị. Thú vị hơn, việc sử dụng quyền lực chuẩn tắc lại không phải là đặc quyền duy nhất mà các nền kinh tế phương Tây sử dụng để chèn ép các nền kinh tế đang trỗi dậy. Thay vào đó, các quốc gia từ Nga cho tới Ấn Độ đã cho thấy sự khao khát sử dụng các chuẩn tắc – đặc biệt là các chuẩn tắc mang tính an toàn – như là cách thức để trách móc các đối thủ cạnh tranh đến từ phương Tây. Các thị trường mới nổi đã bắt đầu sử dụng chuẩn tắc để áp đặt ảnh hưởng chính trị của mình lên các thị trường khác. Ví dụ như Trung Quốc, gần đây đã hoãn việc xây dựng một đường ống dẫn khí với Nga do Moscow đã từ chối mở thầu quá trình phát triển dự án. Vâng, nỗi lo lắng không dứt của Trung Quốc về sự minh bạch!
Một phần của lý do tại sao quyền lực chuẩn tắc thu hút sự chú ý của chúng ta trong hiện tại hơn bất cứ lúc nào khác là do chúng ta đang ở trong một thời điểm bùng nổ quá trình xây dựng chuẩn tắc mới. Hai lãnh vực đặc biệt kết hợp giữa tiềm năng thương mại khổng lồ với một hệ thống quy tắc ít ỏi ở mức độ thấp chính là: Internet của vạn vật (Internet of things) và các loại phương tiện bay không người lái dạng thương mại. Thị trường liên quan đến Internet của vạn vật đã được định giá vào khoảng 3,9 đến 11,1 nghìn tỷ USD mỗi năm trên toàn cầu trong tương lai, trong khi các loại thiết bị bay không người lái có thể mang lại 100 triệu USD lợi nhuận mỗi năm chỉ tính riêng tại nước Mỹ. Và chưa lĩnh vực nào kể trên sở hữu các chuẩn tắc rõ ràng để định hình luật chơi, có nghĩa rằng chúng đang được để ngỏ và những “người giữ cửa” mới cho quá trình định hình luật chơi này sẽ nhanh chóng xuất hiện.
Bất cứ ai thành công trong việc định hình các chuẩn tắc thắng thế trong tương lai ở mỗi lĩnh vực kể trên sẽ đạt được các lợi ích kinh tế và – quan trọng nhất – các lợi ích địa chính trị. Vì quyền lực chuẩn tắc là quá trình viết ra ngôn ngữ chung của thương mại toàn cầu, có thể thấy qua ví dụ: “Không giống như ngành điện toán, với những chuẩn mực liên quan tới bàn phím máy tính và các kết nối USB, không có chuẩn mực nào là ưu việt hơn trong các thiết kế công nghiệp”. Một nhà nghiên cứu đầu ngành đã nhắc đến công nghiệp chế tạo thế hệ tiếp theo như sau: “Những hiệp định đó nghe có vẻ ngốc ngếch, nhưng chúng sẽ làm cho quá trình chế tạo trở nên rẻ hơn, nhanh hơn và đáng tin cậy hơn. RFID (công nghệ nhận dạng bằng sóng ra-đi-ô), NFC (công nghệ kết nối không dây tầm ngắn) và OPC UA, giao thức kết nối giữa máy móc tương tự HTML, đều giúp cho việc chuẩn hoá các nhà máy trở nên dễ dàng hơn”. Tương tự, như một phó chủ tịch Amazon đã nói về các quy định liên quan tới phương tiện bay không người lái thương mại: “Hãy tưởng tượng nếu Internet không có giao thức HTTP hay TCP/IP…Đó căn bản là chính chúng ta ở hiện tại. Vì thế chúng ta nên trở lại mặt đất, và cần phải để cho mọi người hiểu rằng đã đến lúc thật sự phải ngồi lại với nhau và tạo ra các chuẩn tắc cần thiết”.
Những chuẩn tắc dẫn đầu không xuất hiện từ hư vô. Thay vào đó, chúng được tạo ra thông qua quá trình cạnh tranh gay gắt. Liệu nước Mỹ dẫn đầu trong mọi thứ liên quan tới Internet là một kết luận mang tính tất yếu? Hãy suy nghĩ lại. Thay vào đó, việc giao thức TCP/IP trở thành chuẩn tắc không phải là điều hiển nhiên. Một vài nơi – đặc biệt là tại châu Âu – đã không xem TCP/IP là câu trả lời. Một ngôn ngữ thay thế khác có tên Open Systems Interconnection (OSI) “đã được các chính phủ châu Âu ủng hộ mạnh mẽ,” cho đến khi nó thất bại trước TCP/IP.
Ngày nay trận chiến mới đã nổ ra. Và Trung Quốc hoàn toàn hiểu rõ con bài của mình – một bộ phận quan trọng của chiến lược “Made in China 2025” là “giúp các chuẩn mực cấp cao trong công nghiệp chế tạo được công nhận bởi thế giới và bởi các cơ quan thiết lập chuẩn mực quốc tế. Mặc dù thận trọng, Bắc Kinh đã cho phép các công ty tư nhân chuyên sản xuất và vận hành các thiết bị bay không người lái được tự mình đề ra các chuẩn mực riêng.
Trung Quốc không phải là nước duy nhất chú ý đến chuẩn tắc. Sau nhiều năm bị chỉ trích là không có bất kỳ chú ý nào tới lãnh vực thiết bị bay không người lái thương mại đầy tiềm năng, Cơ quan quản lý Hàng không Liên bang Mỹ (FAA) đã bổ nhiệm hai lãnh đạo cao cấp để thay đổi tình hình. Thậm chí ngay cả một EU chậm chạp cũng đã bắt đầu hành động cùng nhau, khi một thành viên của Nghị viện Châu Âu phát biểu rằng “các ngành công nghiệp và các nhà làm luật nên ngồi lại với nhau để tránh gặp phải vấn đề “con gà và quả trứng”, khi mà ngành công nghiệp lưỡng lự trong việc đầu tư phát triển các công nghệ phù hợp vì chưa có quy định để hướng dẫn, còn các nhà làm luật lại lưỡng lự trong việc tạo ra luật lệ cho đến khi nào khu vực công nghiệp còn chưa tạo ra được các công nghệ phù hợp”.
Tại đây chúng ta gặp phải một nghịch lý: các chính phủ sẽ là bên được lợi nhiều nhất nếu như quốc gia của họ dẫn đầu trong việc thiết lập nên các chuẩn tắc mới, thế nhưng chính những chủ thể phi nhà nước mới chính là nhân tố dẫn đầu trong việc đưa ra các sáng kiến thiết lập chuẩn tắc. Ví dụ chúng ta có thể so sánh sự chủ động của các công ty như Amazon hay Google trong việc định hình chính sách về thiết bị bay không người lái, trong khi chính phủ Mỹ lại gặp khó khăn lớn với Internet của vạn vật, khi mà hầu hết các nhà làm luật có liên quan đều trong tư thế chờ đợi (wait-and-see).
Cách tiếp cận phi tập trung, nếu không nói là hỗn loạn này, trong việc xây dựng những chính sách vốn có các tác động lớn về địa chính trị, một lần nữa cho thấy sự thiếu hiệu quả trong các nền dân chủ phương Tây. Thực sự, nếu như tập trung hoá chính sách là tác nhân quan trọng trong quá trình thiết lập chuẩn tắc trong thế kỷ 21, thì sẽ hoàn toàn hợp lý để tin rằng chính thể toàn trị ở Trung Quốc sẽ giúp nước này ở trên đỉnh của thang bậc cạnh tranh. Nhưng cũng đừng quên rằng các chủ thể phi quốc gia từ lâu đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình chính sách đối nội và đối ngoại của nước Mỹ, và nên xem các chủ thể này là một nhân tố thúc đẩy, chứ không phải là gánh nặng, trong việc thiết lập các giới hạn mới ở hiện tại. Dĩ nhiên, yếu tố quan trọng bậc nhất để xác định xem một chuẩn mực sẽ thống trị hay không là dựa vào độ mở và tiện ích mà nó đem lại cho người dùng; và trong trường hợp này, phương Tây không đến nỗi quá thua kém nếu so sánh với những quốc gia cạnh tranh khác.
Điều này dẫn chúng ta tới một điểm quan trọng, đó là quyền lực chuẩn tắc được định nghĩa là kỹ năng sử dụng chuẩn tắc để xây dựng nên các lợi thế về địa chính trị, chứ không phải là khả năng sử dụng các chiến thuật không thể lay chuyển nhằm vượt qua những chi tiết kỹ thuật lỗi thời hay vô dụng. Ví dụ, Trung Quốc đã được cảnh báo rằng việc nước này cố gắng đi theo những chuẩn tắc kỹ thuật nội địa sẽ khiến cho bản thân rơi vào trạng thái “triệu chứng Galapagos”, tức là rủi ro bị cô lập khỏi thị trường quốc tế bất chấp việc các chuẩn tắc của Trung Quốc được giới thiệu mạnh mẽ như thế nào ra bên ngoài.
Bạn có thể cho rằng Trung Quốc là nước duy nhất gặp phải rủi ro như trên, tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng nước Mỹ cũng đang chơi với lửa. Ví dụ, FAA có kế hoạch phát triển Hệ thống vận chuyển hàng không thế hệ mới (NextGen) vốn bị chỉ trích do không tương thích với các xu hướng chuẩn mực hiện đại hoá ở các quốc gia khác. Tương tự, hợp tác giữa Trung Quốc và châu Âu đang ngày càng gia tăng và điều này có thể đẩy nước Mỹ ra ngoài cuộc chơi công nghệ từ công nghệ viễn thông 5G cho tới các ngành chế tạo tiên tiến.
Nói cách khác, vẫn chưa rõ ai sẽ là người chiến thắng trong cuộc chiến chuẩn tắc thế kỷ 21-và điều này khiến cho quyền lực chuẩn tắc trở nên ngày càng đáng chú ý.
Andrew D. Bishop là nhà phân tích cấp cao tại dự án Global Macro thuộc Eurasia Group, một cơ quan tư vấn rủi ro chính sách.